非法营运主要证据不足，行政处罚被判决撤销

——傅某不服长沙市交通行政执法局、长沙市交通运输局

行政处罚及行政复议案

再审申请人（一审原告、二审上诉人）： 傅某

被申请人（一审被告、二审被上诉人）： 长沙市交通行政执法局

被申请人（一审被告、二审被上诉人）： 长沙市交通运输局

一审法院：长沙市芙蓉区人民法院

二审法院：长沙市中级人民法院

再审法院:湖南省高级人民法院

一、裁判要旨

询问笔录载明被询问人“拒签”，并且在没有其它证据证明该询问笔录中的内容是被询问人真实意思表示的情况下，对该询问笔录不予采信。

二、法院查明的事实

一审法院和二审法院查明：2017年8月31日10时59分，（下文简称市交通执法局）行政执法人员发现傅某驾驶牌号为湘Ａ×××**宝骏牌轿车涉嫌非法运营，并展开调查。2017年9月19日，市交通执法局作出行政处罚［2017］105170221号《行政处罚决定书》，认为傅某未取得《出租汽车经营许可证》《出租汽车车辆运营证》或者其他有效证明，从事非法营运，违反了《长沙市城市公共客运条例》第二十条第二款和第四十三条第一款的规定，依据《长沙市城市公共客运条例》第五十七条第一款的规定，决定对傅某作出罚款贰万元的行政处罚。傅某不服该处罚决定，向市交通运输局申请行政复议。市交通运输局于2017年12月20日作出长交复决［2017］第10号《行政复议决定书》，决定维持市交通执法局对傅某作出的处罚决定。

2017年8月31日10时59分，长沙市交通行政执法局[根据案发时有效的长沙市机构编制委员会《关于印发<长沙市交通行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》（长编委发（2012）19号），长沙市交通行政执法局具有行政执法主体资格。目前，长沙市交通行政执法局已被长沙市交通运输综合行政执法局取代。长沙市交通运输综合行政执法局是由长沙市交通运输局管理的副处级公益一类事业单位，以长沙市交通运输局名义实行统一执法。]（以下简称长沙市交通执法局）行政执法人员在长沙火车站附近实施城市公共客运监督检查时，发现傅某驾驶牌号为湘Ａ×××**宝骏牌轿车涉嫌非法运营，长沙市交通执法局2名以上行政执法人员上前进行现场调查取证。在调查过程中，执法人员向傅某出示行政执法证件，告知执法人员身份，并通过询问车上乘客，查明乘客欲搭乘傅某所驾车辆到浏阳市，傅某与乘客互不认识，乘客有到目的地后支付运费的意思表示。

傅某不能提供《出租汽车经营许可证》《出租汽车车辆运营证》等有效证明文件，长沙市交通执法局当场作出《公共客运管理行政强制措施决定书》，决定对傅某现场所驾车辆实施暂扣的行政强制措施。

2017年9月12日，长沙市交通执法局对傅某作出《行政处罚事前告知书》，并依法送达给傅某。傅某提出陈述和申辩意见，但因与查明的事实不符，长沙市交通执法局未予采纳。

2017年9月19日，长沙市交通执法局作出行政处罚［2017］105170221号《行政处罚决定书》，认为傅某未取得《出租汽车经营许可证》《出租汽车车辆运营证》或者其他有效证明，从事非法营运，违反了《长沙市城市公共客运条例》第二十条第二款和第四十三条第一款的规定，依据《长沙市城市公共客运条例》第五十七条第一款的规定，决定对傅某作出罚款贰万元的行政处罚。

傅某不服该处罚决定，于2017年9月22日向长沙市交通运输局申请行政复议。长沙市交通运输局经全面审查，并经依法延长复议期限，于2017年12月20日作出长交复决［2017］第10号《行政复议决定书》，认为长沙市交通执法局作出的［2017］105170221号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持长沙市交通执法局对傅某作出的处罚决定。该《行政复议决定书》于2017年12月22日送达傅某。

再审法院另查明：

1.案涉女“乘客”自称是由新疆来长沙，是侄女替其喊的车。长沙市交通执法局未向案涉女“乘客”的侄女核实。长沙市交通执法局提交的执法视频载明：女“乘客”一直称没谈价钱，是其侄女喊的车；执法人员对女“乘客”说，到龙伏会不会给钱？不如实讲，就要带派出所，今天就回不去了。女“乘客”称“如果她（侄女）没给付，那我肯定要付，等一下我肯定要打个电话吧，对不对”。

2.长沙市交通执法局提交的其于2017年9月12日对傅某所作询问笔录载明：“傅某：我驾驶该车辆搭载乘车人要从长沙火车站送至浏阳市，乘车人讲到目的地支付车费，我与乘车人不认识。”该笔录“被询问人签名及时间”处载明“傅某拒签”。对此，傅某称该询问笔录系造假，根本没有该询问笔录；并称自己在2017年8月31日的长沙交通执法局《行政强制措施决定书》中，在“当事人陈述和申辩”处明确写明了“本人并没有非法营运”。

三、诉讼过程

傅某不服，提起行政诉讼，请求：撤销长沙市交通运输局长交复决[2017]第10号行政复议决定和长沙市交通执法局[2017]105170221号行政处罚决定；责令市交通执法局赔礼道歉；承担傅某的经济损失5000元。

2018年2月6日，一审法院作出（2017）湘0102行初251号行政判决，判决驳回傅某的诉讼请求.

傅某不服一审判决，提出上诉，请求撤销一审判决和被诉行政处罚决定，并由被上诉人承担经济损失6000元。

2018年6月11日，二审法院作出（2018）湘01行终136号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。

傅某不服原一、二审判决，申请再审，请求撤销原审判决及涉诉处罚决定、复议决定，由被申请人承担经济损失8000元。

2018年11月30日，再审法院作出（2018）湘行申631号行政裁定，提审本案。

2019年5月28日，再审法院作出（2019）湘行再22号行政判决，判决：撤销（2018）湘01行终136号行政判决和（2017）湘0102行初251号行政判决；撤销长沙市交通运输局长交复决[2017]第10号行政复议决定和长沙市交通执法局[2017]105170221号行政处罚决定；驳回傅林的其它诉讼请求。

四、再审裁判理由

再审法院认为，本案再审争议的焦点为涉诉行政处罚决定及复议决定是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案涉诉处罚决定证据不足，主要理由：

（一）本案中，涉诉行政处罚决定认定傅某非法运营的主要证据有两个：一是对傅某的询问笔录；二是一位“乘客”的录音录像资料。

其一，关于询问笔录。该笔录载明了“傅某承认自己非法运营”，但签字处载明傅某“拒签”。傅某质证时称执法机关并未进行该次询问，该询问笔录系造假；如询问笔录记载内容属实，他就不会拒签。在没有其它证据证明该询问笔录中“自认非法运营”的内容是傅某真实意思表示的情况下，对该询问笔录不予采信。

其二，关于“乘客”的视频。“乘客”沈某某在视频中称系其侄女为其喊的车，并非其本人喊的车。该视频显示沈某某并非约车人，也与傅某间没谈过车费问题。约车人是她侄女。故她侄女与傅某间到底是何种约定，乘车人沈某某并不知情。执法人员在对沈某某询问时，所说“今天回不去了”“送派出所”等话语，会在一定程度上对一位普通的中年女同志造成一定的心理紧张。故，乘车人最后说“如侄女不付，她也会付”，是否包含了乘车人当时已明知“确定要支付车费”这一意思表示，不甚明了。且结合前述询问内容，也表明乘车人与傅某间一直未谈车费事宜，其当时对“付多少车费”不知，根据生活常识，则其当时对“要不要付车费”，也不一定得知。

（二）执法机关未与约车人核实。乘车人沈某某的侄女瞿某是约车人。在乘车人不甚了解约车情况时，长沙市交通执法局理应第一时间与其侄女即约车人核实而未核实，错失固定证据的最好时机。长沙市交通运输局在复议时，瞿某出面证明自己与傅某是朋友，傅某系顺便帮忙，沈某某无需支付车费。由此，因长沙市交通执法局未在第一时间与约车人核实，不仅错失固定证据的最好时机，导致查明客观事实的难度增加；亦导致长沙市交通运输局复议中对约车人瞿某的证言是否采信时，陷于尴尬。

（三）乘车人与约车人提供证据称无需付车费给傅某。乘车人沈某某与约车人瞿某后均出具证词与视频。在证词与视频中，沈某某称开始不知情，后来听她侄女讲“是朋友免费顺路带她回家”；瞿某则一直称“无需付费”。

（四）乘车人目的地与傅某住址一致，均是“龙伏”。乘车人沈某某要去的目的地，与傅某身份证所载住址均为“龙伏”，故傅某存在顺路带人回家的可能。

综上，执法机关本可与约车人联系核实而未核实，致使错失固定证据的最好时机。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款中“被告对作出的行政行为负有举证责任”的规定，现有证据表明，涉诉行政处罚决定认定傅某非法运营的证据不足。同理，涉诉行政复议决定亦证据不足。

至于傅某要求承担经济损失8000元（含交通费、误工费、二审费用等）的请求，因傅某的涉诉车辆不属于营运车辆，该有关车辆的损失及其它损失均不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失，故其赔偿损失的请求，依据不足，不予支持。

综上，再审法院认为，傅某申请再审的理由部分成立，对其诉讼请求予以部分支持。一、二审判决认定事实不清，处理结果不当，依法应予纠正。最终，判决撤销一审判决、长沙市交通运输局长交复决[2017]第10号行政复议决定和长沙市交通行政执法局[2017]105170221号行政处罚决定，驳回傅某的其它诉讼请求。

五、案涉法律规范

1.《长沙市城市公共客运条例》第二十条第二款 从事出租汽车客运经营的经营者应当依法取得公共客运主管部门颁发的经营许可证，投入运营的车辆应当依法取得公共客运主管部门颁发的车辆运营证，出租汽车驾驶人还应当依法取得公共客运主管部门颁发的客运服务资格证。

第四十三条第一款 未取得线路经营许可证、出租汽车车辆运营证的车辆，不得用于城市公共客运运营，不得擅自安装顶灯、计价器等与城市公共客运有关的配套设备，不得伪造、套用公共客运车辆专用号牌和服务标识标志。

第五十七条第一款 未取得线路经营许可证或者出租汽车经营许可证、车辆运营证从事非法运营的，由公共客运管理机构没收违法所得，并处5000元以上20000元以下罚款；情节严重的，处以20000元以上30000元以下罚款。

2.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条第（二）项 下列证据不能单独作为定案依据：

（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言。

第五十六条  法庭应当根据案件的具体情况，从以下方面审查证据的真实性：

（一）证据形成的原因；

（二）发现证据时的客观环境；

（三）证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相符；

（四）提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系；

（五）影响证据真实性的其他因素。

六、被告败诉原因分析

本案中，被告长沙市交通执法局败诉的根本原因是被诉行政处罚决定认定原告傅某非法运营的证据不足。相应地，涉诉长沙市交通运输局的行政复议决定也因证据不足而被认定违法，并被撤销。

《行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”那么，应当如何理解“以事实为依据”？

逻辑上，“事实”可以分为三类：一是客观事实，即在时间和空间中存在的事物、现象和过程。客观事实是一种本体意义上的范畴，无所谓对错之分，不以人的意志为转移，具有唯一性和不可更改性。二是法律事实，即法律规定的、能够引起法律关系产生、变更和消灭的现象，包括事件和行为。法律事实的本质特征是必须符合法律规则逻辑结构中的假定条件和行为模式。只有当这种假定条件和行为模式在现实生活中出现时，人们才有可能依据法律规则使法律关系得以产生、变更和消灭。三是证据事实，即能够以证据予以认定的案件事实。

在行政执法过程中，行政执法人员有时是客观事实的见证者，如交通运输行政执法人员在巡逻时，恰好看见出租汽车司机在禁止上客的区域停车上客，或客运班车在客运场站之外揽客。但是，这种情形比较少见。大多数情况下，行政执法人员是通过执法检查、投诉举报、群众来信来访、新闻媒体披露、有关部门移送、非现场执法、上级交办和违法行为人主动交代等方式，发现当事人在“过去”某个时间可能实施了涉嫌违法的行为。然而，时间的不可逆性和人类认识能力的局限性决定了任何人都无法准确描述、再现客观事实。同时，法作为一种行为规则，也并非对所有社会关系都进行调整，或者说，某些客观事实根本不是法关注的对象。因此，作为行政执法人员，应当关注的是能够引起法律关系产生、变更和消灭的事件和行为，即法律事实。法律事实，通过法律规则的逻辑结构中的假定条件和行为模式进行呈现。因此，行政执法人员应当对适用于本领域的法律文件进行梳理，分解出一个个完整的法律规则；在此基础上，确定具体的法律规则的假定条件和行为模式。在明确法律事实的要求之后，行政执法人员的目光就要转回到由丰富多彩的客观事实构成的现实世界之中，并凭借经验和职业敏感度，判断客观事实中是否可能隐藏着法律事实。在形成初步判断的基础上，着手收集证据，并通过证据来检验初步判断。当证据能够证明的事实，即证据事实，与法律事实重合时，行政执法人员就可以将法律规则的法律后果运用于特定的当事人，使之与特定的当事人之间产生、变更或消灭某种法律关系。简言之，行政执法的过程，就是收集和审核证据，使证据事实不断接近法律事实的过程。也就是说，《行政处罚法》第四条第二款所规定的“设定和实施行政处罚必须以事实为依据”中的“事实”，本质上指的是“证据事实”。

“证据事实”的形成，来自于行政执法证据的收集与审核。关于行政执法证据的收集，《行政处罚法》第三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”这就明确了行政执法中收集证据的三项原则： 

（1）全面地收集证据原则。即应当收集能够反映案件真实情况（客观事实）的一切证据材料。从收集证据的范围和内容上看，既要围绕涉嫌违法行为的构成要件收集与对违法行为定性有关的各种证据，又要收集与对其量罚有关的各种证据；既要收集当事人有违法行为的证据，又要收集当事人无违法行为的证据。从证据的种类上看，既要收集证人证言，又要提取书证、物证、视听资料，还要做好现场笔录、当事人陈述等。只有坚持客观全面收集证据的原则，才能为正确处理案件奠定坚实的基础，才能真正达到惩罚违法行为和保护合法经营者的行政处罚目的。

（2）客观地收集证据原则。即在收集证据的过程中，一定要从案件的实际情况出发，尊重客观事实，实事求是地去收集客观存在的证据材料，既不能不按照证据的本来面目去收集、固定它，更不能去胡编滥造证据。要达到客观收集证据的要求，就要针对不同种类证据的不同特点采取必要的措施。对收集到的书证、物证、音像证据等实物证据，一定要设法保持其原状，避免对其有任何的改变和毁损；对于当事人陈述、证人证言等言词证据一定要如实记录，不得有丝毫的歪曲；对于现场笔录，记录时一定要完全忠实于现场的实际情况，不能依据自己的主观臆断；对于鉴定结论，一定要向鉴定机构和人员提供来源真实的检材和样本，以保证鉴定结论的客观真实性。

（3）公正地收集证据原则。即不能只收集对当事人不利的证据，不收集对当事人有利的证据。具体来说，一是要分别取证。面对众多的证人及行政相对人，在调取证据时，不能采用集中询问、共同讨论、相互提示的形式，而应当分别单独进行，防止证人之间和当事人之间相互影响，降低证据的可信程度。二是要及时取证。只有及时取证才能及时作出处罚，这是行政效率的要求，也是对证据真实性的要求；有时候证据可能随时灭失，就更应当及时取证。三是要听取双方陈述、不偏袒一方。兼听则明，偏听则暗。在有多个纠纷主体的情况下，行政执法人员不能只听取一方的陈述。四是遵循回避规则。行政执法人员与案件有利害关系时，应当主动回避。

同时，行政执法证据的收集应当以审判为中心，以诉讼为标准，重视证据的“三性”和证明效力。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》和相关法律法规、规章的规定，所谓证据的“三性”，是指用于认定案件事实的证据必须具有真实性、合法性和关联性。具体来说，一是证据的真实性，即证据是客观存在的，不是歪曲的、假设的、伪造的，事后补的证据不具有客观性；二是证据的合法性，即证据必须按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》和相关法律、法规、规章规定的程序进行收集、调取和保全，并符合特定的形式要求；三是证据的关联性，即证据必须与案件事实有某种程度的内在联系，能直接或者间接地起到证明案件违法事实存在的作用。否则，没有证明意义或缺乏证明力应予以排除，内容虽然真实合法，但是如果没有关联，仍然不能作为定案的依据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条的规定，下列证据材料不能作为定案依据：一是严重违反法定程序收集的证据材料；二是以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料；三是以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料；四是当事人无正当事由超出举证期限提供的证据材料；五是在中华人民共和国领域以外或者在中华人民共和国香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾地区形成的未办理法定证明手续的证据材料；六是当事人无正当理由拒不提供原件、原物，又无其他证据印证，且对方当事人不予认可的证据的复制件或者复制品；七是当事人或者他人进行技术处理而无法辨明真伪的证据材料；八是不能正确表达意志的证人提供的证言；九是不具备合法性和真实性的其他证据材料。

本案中，《长沙市城市公共客运条例》第二十条第二款、第四十三条第一款和第五十七条第一款共同构成了关于非法运营的法律规则。其中，第二十条第二款与第四十三条第一款从正反两个方面对假定条件和行为模式作出规定，第五十七条第一款对法律后果作出规定。就假定条件和行为模式而言，合法的出租汽车客运营经行为，应当满足以下三个条件：一是经营者持有出租汽车客运经营许可证；二是投入运营的车辆取得车辆运营证；三是出租汽车驾驶人依法取得客运服务资格证。同时，“运营”，或“营运”，意指经营性运输，即运输行为的提供者因提供运输服务而收取一定费用。这样，认定一个自然人构成非法运营，行政执法人员应当按先后顺序收集两个方面的证据：一是该自然人通过车辆实施了经营性运输行为，即将乘客从A地运输至B地，并已经收取或将收取一定费用；二是实施经营性运输行为的自然人没有取得客运服务资格证，或用于营运的车辆没有取得车辆运营证。

本案中，长沙市交通执法局行政执法人员提供的证据能够认定并且各方均无异议的事实是：傅某驾驶牌号为湘Ａ×××**宝骏牌轿车将沈某某从长沙火车站运送到浏阳，并且傅某不能提供《出租汽车经营许可证》《出租汽车车辆运营证》等有效证明文件。将这一证据事实与《长沙市城市公共客运条例》第二十条第二款、第四十三条第一款规定的法律事实相比对，可以发现，认定傅某构成非法营运的关键在于傅某是否因运输行为收取了费用——客观上已经收取费用，或已约定在条件成就时（如运送至目的地）将收取费用。

对这一问题，长沙市交通执法局收集了两份证据：一是对傅某的询问笔录；二是对沈某某的录音录像资料。最后，长沙市交通执法局败诉，问题也出在这两份证据上：其一，对傅某的询问笔录虽载明“傅某承认自己非法运营”，但签字处载明傅某“拒签”。这意味着傅某不认可询问笔录载明的内容。询问笔录作为言词证据，在没有其他证据印证的情况下，不能独立作为认定案件事实的依据。其二，对沈某某的录音录像资料显示，沈某某并非约车人，也没有与傅某谈过车费问题，只是在听到执法人员“今天回不去了”“送派出所”等话语后，表示“如侄女不付，她也会付”。结合沈某某的身份——多新疆来长沙的“普通的中年女同志”——和生活常识，再审法院认定，沈某某对“要不要付车费”和“付多少车费”不甚明了。这样，长沙市交通执法局的前述证据不能证明傅某实施了运营行为，非法运营也就无从谈起。事实上，在这种情况下，长沙市交通执法局执法人员应当与叫车人瞿某（沈某某的侄女）核实，以判断傅某是否收取费用。这是证据收集的全面、客观公正原则的基本要求。

七、与本案相关的其他问题

1.行政处罚中举证责任的分配

《行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”根据这一规定，在因行政作为引发的行政诉讼中，被告承担举证责任——向法院提供作出被诉行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告向法院提供证据，是用以证明被诉行政行为的合法性。不过，被诉行政行为的合法性与原告行为的违法性之间没有必然联系。具体来说，原告的行为违法，并不意味着被诉行政行为一定合法；被诉行政行为违法，并不意味着原告的行为一定合法。那么，在行政处罚程序中，如何分配举证责任，即由谁提供证据来证明当事人的行为是违法的？

目前，法律法规未明确规定行政处罚程序中举证责任的分配规则。不过，在刑事司法程序中，“禁止强迫自证其罪”已成为共识。如，我国《刑事诉讼法》第五十二条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪。”鉴于行政处罚与刑罚具有共通性——对当事人都具有制裁性，学理上认为，在行政处罚中，不能强迫当事人自证自身存在违法行为，即应当行政执法机关承担举证责任。就本案来说，是否构成非法运营，应当由长沙市交通执法局承担举证责任，而不是由当事人傅某承担举证责任。

与行政处罚应当由行政执法机关承担举证责任相关，行政执法人员应当坚持“合法推定”的思维方式。即，当证据事实与法律事实不相吻合时，应当推定当事人未实施违法行为。本案中，当现有证据无法证明傅某是否收取了乘客沈某某（或约车人瞿某）的费用时，再审法院表示，“乘车人目的地与傅某住址一致，均是‘龙伏’。乘车人沈某某要去的目的地，与傅某身份证所载住址均为‘龙伏’，故傅某存在顺路带人回家的可能。”认定“傅某存在顺路带人回家的可能”，而不是认定“傅某存在收费的可能”，这种方向性差异，正体现了再审法院对当事人行为秉持“合法推定”的理念。

2.询问笔录的证据类型和证明力

《交通运输行政执法程序规定》第二十九条规定了交通运输执法部门办理执法案件的8类证据，即：书证；物证；视听资料；电子数据；证人证言；当事人的陈述；鉴定意见；勘验笔录、现场笔录。这一规定与《行政诉讼法》《浙江省行政程序办法》关于行政执法证据的种类的规定相同。那么，询问笔录属于哪一类证据呢？

需要注意的是，《行政诉讼法》《交通运输行政执法程序规定》等关于行政执法证据的类型的规定，并不是按照同一个标准进行的分类。其中，询问笔录是行政执法人员为了查明案件事实、收集证据，向相关人员调查了解有关案件情况的文字记载。这样，当被询问人是证人时，该询问笔录可以作为证人证言的表现形式；当被询问人是当事人时，该询问笔录可以作为当事人陈述的表现形式。[根据《交通运输行政执法程序规定》第三十八条第一项的规定，询问当事人、证人时，应当制作《询问笔录》或者由当事人、证人自行书写材料证明案件事实。]

与物证相比，询问笔录所记载的信息具有较强的主观性，因此，询问笔录不能独立作为认定相关事实的依据。询问笔录的证明力的高低，与询问笔录是否是被询问人的真实意思表示相关。也正因此，询问结束时，询问人应当将询问笔录交给被询问人核对；被询问人没有阅读能力或阅读有困难时，询问人应当向其宣读；如果询问笔录中有遗漏或差错，应当允许被询问人更正、补充，并由被询问人逐处签名、捺指印或者盖章确认。被询问人确认笔录内容与其所讲一致的，应当在笔录结尾处载明对该询问笔录真实性的意见，签名并注明时间。例如，“以上笔录我已看过，与我说的一致。王小月2011年5月21日”。如有不同意见，应具体写明。询问人、记录人和被询问人对询问笔录应逐页签名或盖章，并注明时间。被询问人拒绝在询问笔录上签字确认的，应由询问人在询问笔录中注明并签名。有被询问人签名确认的询问笔录的证明力高于被询问人拒绝签名确认的询问笔录的证明力。被询问人拒绝签名确认的询问笔录，尤其是询问人未作任何说明时，该询问笔录的证明力微乎其微。本案中，市交通行政执法局向法院提供了对傅某的询问笔录，并且该笔录载明了傅某“自认非法运营”的内容。但是，最终，该询问笔录因傅某“拒签”而不具有证明力。

总之，在行政执法过程中，不要过度依赖询问笔录。毕竟，询问笔录对其他证据大多只是具有“补强”效用，而不能独立作为认定案件事实的证据。同时，制作询问笔录时，应当如实记载询问内容，以确保获得被询问人的签名确认。

八、行政执法启示

在行政执法过程中，行政执法人员应当树立“证据为王”的理念，对任何事实的认定，都要“让证据说话”。相应地，证据收集在行政执法过程中具有举足轻重的地位。行政处罚的实施必须以事实为依据；事实，必须有证据予以证明。行政处罚中，行政执法机关对拟被处罚人是否实施了违法行为承担举证责任。行政执法机关在收集证据时，应当坚持全面、客观、公正的原则，不能只收集对当事人不利的证据，更不能对证人进行恐吓；制作询问笔录时，应当如实记载询问情况，并由被询问人在询问笔录上签名确认。

说明：根据案件发生的时间，法律分析引用案发时实施的《行政处罚法》